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浅议耕地占用税征收管理中存在问题及对策

2017-08-01

中卫市地税局 宋钰 张瑞芬 范维东

近年来,随着城镇化进程的加快、招商引资和房地产行业的快速发展,导致耕地占用规模不断扩大,与土地相关的税收也随之成为新的税收增长点,加强耕地占用税管理越来越凸显出其重要性。结合中卫市耕地占用税征管实际,现就如何强化耕地占用税征管,提出一些建议。

一、中卫市耕地占用税管理现状

2006年8月耕地占用税征管职能由财政部门划转地税部门征管。2008年税额标准提高后,中卫市地税局进一步加强税收政策宣传,采取“先税后证”、综合治税和专项清理等有效控管措施,不断加强征管,开展税源调查和清缴,使耕地占用税收入逐年攀升。自2008年新条例实施以来,截止2017年6月底,中卫市累计组织耕地占税收入25677万元,其中2014年至2016年分别为1742万元、4420万元、3927万元,2017年1-6月收入18433万元。从征收额度来看,呈逐年增长趋势,尤其是2017年上半年耕地占用税收入实现了飞越式的增长,是2016年全年耕地占用税收入的4.69倍。

二、耕地占用税管理中存在的问题

(一)税收政策存在瑕疵。现行《耕地占用税暂行条例》对构成耕地占用税征税对象这一核心税制要素的相关法律概念缺乏明确的界定,导致耕地占用税实际征管过程中征税范围模糊不清、税企争议时有发生。一是《条例》中所称“耕地是指用于种植农作物的土地”的定义,无法对种类众多、差异明显的土地类型做出准确界定,容易导致征税范围界定不清或税额适用出现偏差。比如,草地的适用税额可以适当的低于耕地的适用税额。而草田轮作地应当认定为耕地还是草地无法根据这一定义得出准确的结论,在税额的适用上可能产生分歧。又如,占用耕地四周的沟、渠、路和田埂是否属于占用耕地,根据这一定义也无法得出确切的答案,而实际征管过程中,大量在《土地分类》中界定为“未用地”的土地被认定成为税法上的“耕地”征收了原本不应当征收的耕地占用税则更是“耕地”概念界定不清所带来的直接后果。二是“占用耕地”的“占用”《条例》未作出解释,而“占用”是耕地占用税征税对象构成中除“耕地”以外另一个最重要的法律概念,直接决定耕地占用税的征税范围。需明确“占用”的对象是耕地的权利状态还是实物状态,拟或二者兼备。三是《条例》未对“非农业建设”予以解释,也未对“农业建设”予以界定,而是采取以列举的方式对不征税行业作出规定,且仅规定占用耕地建设农田水利设施和占用园地、林地、农田水利用地、养殖水面以及养殖滩涂等其他农业用地建设直接为农业生产服务的生产设施不征收耕地占用税。实际征管过程中可能因此出现应税行为和非税行为甄别上的困难。

(二)纳税主体认识错位耕地占用税相关政策明确规定,“经申请批准占用耕地的,纳税人为农用地转用审批文件中标明的建设用地人;农用地转用审批文件中未标明建设用地人的,纳税人为用地申请人。”同时规定“耕地占用税的纳税环节应为农用地转用环节”。由于土地管理的特殊性,占用农用地建房或者从事非农业建设的单位或个人,一般占用的是政府储备的建设用地,而在办理农用地转用审批文件中标明的申请人一般都是各级人民政府。同时,根据目前关于土地招、拍、挂等流程来看,农用地转用审批文件均未标明建设用地人,市县人民政府自收到审批文件后,也无法在缴款期(30天)内举证其他实际用地人。所以,在这种情况下,纳税人就是审批文件中标明的市县人民政府,现实中市县人民政府往往让企业直接承担耕地占用税,税务机关也以企业为纳税人,存在执法风险。

(三)纳税义务发生时间和申报纳税时间确定含糊不清《条例》规定:获准占用耕地的单位或者个人应当在收土地管理部门的通知之日起30日内缴纳耕地占用税。《规程》规定:耕地占用税纳税人应在获准占用应税土地收到土地管理部门的通知之日起30日内向主管地税机关申报缴纳耕地占用税。上述表述中“办理占用”、“获准占用”如何界定概念不清,让基层征管部门和纳税人不能准确理解,难易把握,造成具体纳税义务发生时间和申报缴纳税款时间不能准确界定,给地税部门造成征管难题,带来执法风险。

(四)计税依据确定难耕地占用税是从量定额征收的税种,依据纳税人占用耕地的实际面积计税。但实际征管中,存在以下问题,一是实际用地面积的测定要经由国土管理部门,地税部门无权确定。同时,临时占用耕地的面积,国土管理部门一般都没有相关的测定数据。二是纳税人在实际用地面积的界定(包括用地时间和面积)上往往进行推诿,使得税务部门容易与纳税人产生争议,而影响耕地占用税的征收入库工作。

(五)各部门间没有建立有效的信息共享机制。耕地占用税相关法律法规虽然对相关部门协税护税工作提出了明确的要求,但实际工作中因为缺少完善的信息共享机制或平台以及强有力的约束考核机制,耕地占用税的源泉控管力度很大程度上取决于当地地方政府的重视力度和各相关部门的配合力度。然而在执行过程中,相关部门未能严格执行“先税后证”的原则,致使税务机关在事后追缴的现象和审批信息传递滞后现象在各地不同程度的存在,税务机关变得十分被动。

(六)政府行为造成征收力度不够耕地占用税的纳税人为实际用地人,一些市政公路建设、城区道路延伸等政府占地行为,纳税人是政府,履行纳税义务的国土部门,认为耕地占用税税款只是从左口袋掏到右口袋,而且还增加不少工作量,没有给地方增加实质性的财政收入,造成地方政府积极性不高,支持力度不够。一些地方政府在招商引资中违反税法承诺税收优惠,造成纳税人拖延或欠缴税款,给税务机关依法征收带来困扰。

(七)政策宣传力度不足,针对性不强由于耕地占用税是在土地“农转非”环节缴纳,大部分纳税人并不涉及,税务机关对耕地占用税宣传工作力度不足,缺乏针对性,对耕地占用税的管理有所放松,致使一些用地单位对该税种了解不够深入,部分项目未将耕地占用税列入预算,纳税人存在拒交情绪和拖欠税款现象。

三、加强耕地占用税征管及完善政策的建议

(一)完善耕地占用税政策方面 修改税收条例,把占用耕建房或者从事非农业建设的单位和个人确定为耕地占用税的纳税义务人,改变政府作为纳税主体的不正常现象,以便于税收征管。纳税环节不是农用地转用的审批环节,税收征收环节应该提前,应确立为农用地转用的申报环节,简单来说不管是否审批批准农用地转用,只要占用了农用地就应该履行纳税义务,对那些“未批先占”农用地的单位和个人堵塞了逃税的空间,严肃了税收纪律,也适应了我国当前土地管理的现状。明确耕地认定标准,即所称耕地,是指用于种植农作物的土地,根据国家土地管理部门土地分类标准认定。园地、林地、草原、农田水利用地、养殖水面以及养殖滩涂等其他农用地根据国家土地、农业、林业、草原、渔业、水利等有关行政主管部门相关分类标准认定。清楚界定“获准占用”农用地的内含是权利状态还是实物状态,便于基层征收机关准确判断耕地占用税的纳税义务发生时间和申报纳税的时间。

强化税收征管方面。

一是从严格认定纳税人入手,做好应纳税款的征收入库工作。按现行政策规定,耕地占用税纳税人主要是依据农用地转用审批文件进行认定,农用地转用审批文件中标明用地人的,用地人为纳税人;审批文件中未标明用地人的,应要求申请用地人在纳税期限内举证实际用地人;实际用地人尚未明确的,申请用地人为纳税人。占用耕地尚未经批准的,实际用地人为纳税人。各级地税部门应主动协调同级国土、财政等相关部门,做好纳税人认定工作,最大限度补证、追征税款,按照《征管法》规定加收滞纳金。

二是进一步规范流程,加强耕地占用税征管。进一步转变管理方式,突出信息管税要求,强化税收风险管理,积极适应税收工作新形势、新要求。按照耕地流转过程的各个环节,全面掌握耕地占用税政策要求和征管措施,促进管理工作更加科学规范。建立有效的排查摸底机制,全面夯实耕地占用税的征管基础工作,组织力量对辖区范围内征、占地情况进行全面梳理和清查,及时掌握征地面积及分布、批准用地面积与用途及其分布等情况,建立耕地占用税税源台帐,掌握征管动态,提高征管效率。要结合以地控税、以税节地工作要求,对缴纳耕地占用税情况进行排查,加大清欠力度,全面清缴欠税。

三是理顺信息传递机制,全面实现涉税信息共享。加强部门间信息传递制度,定期与国土、林业、农牧、城建等部门进行信息互换,及时采集信息,准确和科学的掌握用地情况,严格落实税收政策。建立信息常态化机制,及时解决日常涉税信息采集不准确、传递不及时、内容不全面等问题,实现数据传递的制度化、便捷化和信息化。

四是坚持“先税后证”,实现税收源泉控管。政策明确规定:耕地占用由各级地方税务机关负责征收。土地管理部门在批准用地单位用地时,应将批准文件副本交付地方税务机关。获准占用耕地的单位和个人应当在收到土地管理部门的通知之日起30日内缴纳耕地占用税。土地管理部门凭耕地占用税完税凭证或者免税凭证和其他有关文件发放建设用地批准书。各级地税部门要主动与土地管理部门取得联系,从取得涉税信息、建设用地批准书和“先税后证”等方面入手,一并控管耕地占用税、契税、土地使用税、印花税等,实现税收源泉控管。

(三)建立税收共治机制方面

一是积极争取党政部门支持。向当地政府汇报,及时反映耕地占用税工作中的难点问题,通过政府牵头的协税护税机制,加强和解决耕地占用税工作中存在的问题。建立由各级政府主导的耕地占用税相关信息共享平台,条件成熟时建立电子信息交换平台,保障税务部门及时、准确掌握税源基础信息。同时政府应对各相关部门信息交换工作质量及效率以及耕地占用税税收的征收入库情况进行全面考核,对各相关部门建立有效考核约束机制,保障信息不滞后、不积压、税款按时足额入库。

二是加强政府出租土地相关耕地占用税管理。近年来,由于我市光伏产业的发展,光伏企业需要大片的土地进行光伏发电,由于多种特殊原因,市政府出租国有土地,对这部分土地,国土部门要配合地税部门及时向地税部门提供出租土地的详细土地类型,以便地税部门加强耕地占用税等税种的征收管理。

三是加强国土部门代政府履行纳税义务工作。税务部门随时向国土部门跟踪了解和掌所致政府农用地转用审批情况;国土部门在做土地利用年度计划的时候,要对上报的批次用地,暂为确定建设用地人且用地申请人为人民政府的,做好缴纳耕地占用税的资金预算,及时与财政部门沟通取得资金,并做好实际用地人的举证工作,按政策规定及时履行耕地占用税的申报纳税义务。

四是加大对国土部门欠税的清缴力度。对于自治区人民政府批准的农用地转用建设用地,要进行详细的核实,对于还未申报缴纳形成的欠税,地税部门主动与国土部门、财政部门协调沟通,向市政府汇报,拿出分批清欠计划,及时清理入库。

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